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刘怡:电商新格局下的增值税地区间分享

发布日期:2019-03-13

亟待将增值税分享方案进一步合理化

国发〔2016〕26号确定中央地方增值税“五五分成”,虽然文件保障了地方政府收入在“营改增”后不会出现大幅度波动,但过渡时期的措施仍有待进一步完善。合理的增值税收入划分方案不仅影响中央和地方各级政府的财政收入,还与中央与地方事权和支出责任划分、地方政府间横向税收分享、地方税体系建设等问题息息相关。因而,将增值税分享方案进一步合理化、法律化是当前亟待解决的重要问题。

增值税分享问题事关平衡中央财政实力、缩小地区差距和促进地方激励,事关保障宏观调控能力和财政收付的实质公平。而当前电子商务新格局下,增值税地区间分享方式更是挑战与机遇并存。

根据国家统计局数据,2018年,我国社会消费品零售总额为38万亿元,增长9.0%,其中网上零售额9万亿元,比上年增长23.9%。网上零售额占全社会消费品零售总额的比例将近四分之一,且呈现逐年升高的趋势。与此同时,电商贸易引起增值税收入在地区之间转移的规模也在日益扩大,现行增值税收入分享体制按照税收缴纳地分配增值税收入,没有考虑到税收在地区之间转移的状况,导致地区间,特别是经济发达地区与落后地区之间财力分配不平衡的加剧。

采用“消费地原则”分配地方级增值税

《中华人民共和国增值税暂行条例》规定我国按生产地原则在地区间分享增值税,并通过注册地管理办法得以实施。生产地原则下,消费地政府由于无法直接从电商贸易中获得增值税收入,因而缺乏发展电子商务的激励,部分地方政府更会要求类似于“滴滴打车”等具有一定规模的互联网企业在当地注册,从长远看不利于企业的发展和经济增长方式的转变。因而优化增值税在地区间的分享方案,既要有较强的可操作性,又要有利于获得各地对电子商务发展的支持;另外还需要能够与实体零售以及其他行业的特点兼容。

参考国际经验,一种方式是将增值税作为中央税,由中央政府统一征收,在对出口和留抵税额进行退税后,按照消费地原则下的“公式法”在地区间分配,如加拿大、日本。第二种方式是将消费地原则作为增值税地方分享部分的管理原则,即按照网上交易的收货人地址确定该笔交易所对应的税收收入的归属,如美国。

考虑到我国现实情况,考虑采用“消费地原则”分配地方级增值税,并按照与消费、人口挂钩的指标通过“公式法”重新分配更为科学可行。按照网上交易的收货人地址确定税收,难以与实体零售以及其他行业兼容,而在消费地原则的公式法中引入包含网上消费的社会消费指标,更具有可操作性。此外,对于消费地原则的引入,需要区别征收环节和分享环节。在征收环节,由于增值税通常实行道道征收,生产地原则更适于税制特点。即按生产地征收不意味着税收要按生产地分享,也不意味着税收归属于生产地政府。而在分享环节,如果增值税按照消费原则分享,将消除生产地原则下税收收入归属与税负归属并不一致的扭曲。

之所以将消费和人口作为税收分配的基础,主要是考虑税收的受益原则,税收是公共物品和公共服务提供的基础,受益方应当支付相应的公共服务成本。

跨地区贸易中,交易双方都从各自辖区的公共服务中受益。因而支付相应的税收是合理的。而生产地原则将收益全部分配给生产地,适应过去交易链条长,价值地区分散的市场结构;而技术进步带来的新的商业模式和价值链分配下,会限制收益的地区分布,使得交易收益分布的不对称更加明显。而通过消费地原则分配贸易产生的税收,既适应新的技术结构,提高要素生产率,也促进全国统一市场的建设。值得一提的是,作为分配标准的人口指标和消费指标不能过于简单,人口结构、消费质量都应该被考虑在内,并赋予不同的权重。

合理的增值税分享方案可减轻税收返还压力

当前我国正处于经济发展方式转变的关键时期,应合理发挥财税政策对经济主体行为的引导和激励作用。以往我国的经济增长主要依赖于规模效应和粗放式的增长,中央政府注重调动地方发展经济和培植财源的积极性。在此背景下,生产地原则具有较强的激励效应,使得地方政府能够通过鼓励企业生产获得税收。然而随着资源的消耗、人口红利的消失、环境承载力的下降,以往粗放式的增长方式难以为继。政府需要转变发展思路,从注重数量向注重经济发展质量转变,从以往服务于生产向服务于居民和消费转变。

电子商务的新格局下,消费逐渐牵引生产的变革,产品供给更加丰富和精确,地区贸易更加广泛和多元。基于此,在增值税收入分配中,以消费地原则为基础,结合国际经验,适时考虑将增值税变为中央税,按照与人口、消费等因素挂钩的公式重新分配税收,充分考虑各要素权重,并配套设计公式的动态调整机制,从而减轻已有增值税分配方案可能造成的扭曲,优化地方政府之间的增值税横向分配,使地方政府获得合理的激励,实现对财政贫瘠地方的有效补助。

从效率上看,可以激励地方政府将工作重点由投资转向消费,遏制地方政府的盲目投资,有利于经济发展方式的根本转变;从公平上讲,有利于税收在地区间的合理分配,促使地方政府提供更完备的公共服务、吸引人才,由服务企业转向服务当地居民。随着“营改增”以来新一轮增值税改革的推行,合理的增值税地区间横向分享方案还可减轻中央对地方税收返还的压力。


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